I. Пределы правового регулирования

В связи с наличием огромного количества нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, возникает проблема разграничения правового регулирования конкретных видов отношений при реализации гражданами своих прав на землю. Достаточно актуальным становится вопрос о пределах правового регулирования земельных правоотношений различными нормативными правовыми актами (например, Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», ФЗ «О личном (подсобном) хозяйстве», ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и др.). В рамках обозначенной темы рассмотрим сферу действия ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона его нормы регулируют отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливают правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения — сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяют условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность. Кроме того, в силу п. 4 ст. 81 Земельного кодекса РФ условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота устанавливаются настоящим Кодексом, ФЗ об обороте земель сельскохозяйственного назначения, другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации, а правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, названным Законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

В то же время, согласно абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона действие его норм не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства (дачного строительства), садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом РФ. Однако названное правило распространяется исключительно на земли, предоставляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, что касается остальных земель, то в их отношении нормы указанного Закона действуют с некоторыми ограничениями (например, ст. 4 Закона, определяющая порядок установления минимальных размеров образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения).

Таким образом, сфера действия Закона распространяется не на все земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения, а лишь на те, для которых Земельным кодексом РФ не установлено специального правового регулирования, причём перечень случаев предоставления таких земельных участков исчерпывающим образом определён в абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона.

Как видно из указанного перечня, в числе видов разрешенного использования, которые устанавливаются в отношении земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения, ведение крестьянского (фермерского) хозяйства не значится. Даёт ли это достаточные основания предполагать, что Закон в полной мере распространяет своё действие на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставляемые для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства? Вероятно, на этот вопрос следует ответить отрицательно. Несмотря на то, что абз. 2 п. 1 ст. 1 Закона практически целиком дублирует аналогичную норму, содержащуюся в п. 7 ст. 27 Земельного кодекса РФ, таким образом, априори распространяя сферу действия Закона на земельные участки, предоставляемые для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ст. 81 Земельного кодекса РФ определённо разграничивает отношения, связанные с ведением крестьянского (фермерского) хозяйства и непосредственно с оборотом земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, и сам Закон не содержит чётких и конкретных указаний о возможном распространении его норм на отношения, связанные с предоставлением земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства (за рядом исключений: например, при предоставлении крестьянскому (фермерскому) хозяйству земельного участка, находящегося в общей долевой собственности — не требуется установления в отношении указанного земельного участка специального разрешенного использования).

На основании изложенного следует вывод о распространении сферы действия Закона на следующие группы отношений по поводу оборота земель сельскохозяйственного назначения: 1) непосредственный оборот земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки; 2) определение условий предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность; 3) определение условий предоставления гражданам земельных участков для сенокошения и выпаса скота; 4) установление отдельных условий оборота земельных участков, принадлежащих членам крестьянских (фермерских) хозяйств.

II. Особенности оборота земельных долей

Изменения, внесенные 18 июля 2005 года в Закон, существенно изменили правовой механизм и ввели новые особенности оборота долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Исходя из гражданско-правового характера отношений права общей собственности и в соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 12 Закона к сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила Гражданского кодекса РФ, однако в данном правиле есть и особенности, обусловленные спецификой земельных отношений, — если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса РФ применяются с учетом особенностей, установленных Законом, которые нашли отражение в создании института общего собрания участников долевой собственности. Последние изменения в Закон более предметно определили компетенцию данного собрания, основания его проведения, условия легитимности, последствия и порядок действий ряда участников долевой собственности в случае недостижения согласия участников долевой собственности на совершение сделки с земельным участком, находящимся в долевой собственности (далее — земельный участок).

Основания и порядок выдела земельных участков в счет доли в праве общей собственности — на сегодняшний день наиболее актуальная проблема, существо которой можно определить как переход части земельного участка, находящегося в общей собственности, в единоличную собственность участника долевой собственности и прекращение для этого лица права на долю в общей собственности.

Закон установил следующие случаи распоряжения земельной долей участником долевой собственности без выделения земельного участка в счет земельной доли: а) завещание земельной доли; б) внесение земельной доли в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности; в) передача земельной доли в доверительное управление; г) продажа или дарение земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности.

При этом законом исключается возможность продажи доли в праве общей собственности третьему лицу, что было предусмотрено предыдущей редакцией, и, следовательно, из текста Закона исключено указание на право преимущественной покупки доли другими участниками долевой собственности.

При этом если участник долевой собственности на земельный участок продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, извещать других участников долевой собственности о намерении продать свою земельную долю не требуется.

Иным образом участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей только после выделения земельного участка в счет земельной доли.

Решение о порядке владения и пользования земельным участком, находящимся в долевой собственности, принимается общим собранием участников долевой собственности.

Так, в соответствии с п. 1.2 ст. 14 Закона решением общего собрания участников долевой собственности определяются: а) условия передачи земельного участка в аренду, уставный (складочный) капитал или доверительное управление; б) местоположение части земельного участка, в границах которой в первоочередном порядке выделяются земельные участки в счет земельных долей; в) местоположение части земельного участка, в границах которой находятся невостребованные земельные доли; г) местоположение части земельного участка, в границах которой выделяются земельные участки в счет земельных долей для передачи таких земельных участков в аренду; д) местоположение части земельного участка, в границах которой выделяются земельные участки в счет земельных долей для передачи таких земельных участков в уставный (складочный) капитал; е) местоположение части находящегося в долевой собственности земельного участка, в границах которой выделяются земельные участки в счет земельных долей для передачи таких земельных участков в доверительное управление.

Закон выделил следующие основания проведения общего собрания участников долевой собственности: а) по предложению сельскохозяйственной организации, использующей этот земельный участок; б) по предложению участника долевой собственности на этот земельный участок. В то же время орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка также может инициировать проведение общего собрания, обратившись к сельскохозяйственной организации, использующей этот земельный участок, с предложением о созыве общего собрания участников долевой собственности на земельный участок.

Уведомление участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения о проведении общего собрания участников долевой собственности кроме как в письменной форме (с использованием почтовых открыток или писем) или опубликования сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации, допускается и посредством размещения соответствующих объявлений на информационных щитах, расположенных на территории муниципального образования по месту нахождения земельного участка, находящегося в долевой собственности.

Внесенные изменения в Закон основательно затронули и условия легитимности общего собрания: а) присутствие участников долевой собственности на земельный участок, составляющих не менее чем 20 процентов их общего числа либо б) присутствие участников долевой собственности на земельный участок, владеющих более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок.

Однако решение считается принятым, если за него проголосовали участники долевой собственности на этот земельный участок, присутствующие на таком собрании и владеющие в совокупности более чем 50 процентами долей в праве общей собственности на этот земельный участок от общего числа долей, которыми обладают присутствующие на таком собрании участники долевой собственности на этот земельный участок. Данные положения значительно изменили ранее имевший место подход законодателя к определению кворума собрания и порядку принятия его решения. Если ранее вопрос кворума решался только за счет количественного состава участников общего собрания, то сейчас основной упор законодатель сделал на качественный состав, который определяется наличием долей в праве общей собственности на земельный участок у участников общего собрания в процентном соотношении.

Принятое решение должно быть оформлено протоколом общего собрания участников долевой собственности. Приложением к нему является список присутствующих на собрании участников с указанием реквизитов документов, удостоверяющих их права на землю. Протокол оформляется в трех экземплярах, один из которых хранится у председателя общего собрания, второй — у лица, по предложению которого проводилось это собрание, третий — в органе местного самоуправления по месту расположения земельного участка, находящегося в долевой собственности. Указанная норма Закона обеспечивает непредвзятость отдельных заинтересованных лиц и гарантирует неизменность принятого решения.

Однако на практике возможны ситуации, когда по результатам проведенного общего собрания согласие его участников на совершение предлагаемой сделки не достигнуто. В данном случае Закон предусматривает альтернативный вариант действий для участников долевой собственности, выразивших несогласие с совершением указанной сделки.

В рассматриваемом случае участник долевой собственности обязан известить о намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников долевой собственности одним из следующих способов: а) извещением в письменной форме (письмом, желательно заказным с уведомлением о вручении, под роспись и т. д.); б) путем опубликования сообщения в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации.

Закон предъявляет следующие требования к содержанию извещения (сообщения): а) указание предполагаемого местоположения выделяемого в счет своей земельной доли земельного участка с учетом требований, предъявляемых ст. 4 Закона к местоположению выделяемого земельного участка; б) описание местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка, которое позволит определить его границы на местности; в) указание на необходимость направления в письменной форме возражений остальных участников долевой собственности относительно местоположения земельного участка участнику долевой собственности, требующему выделения земельного участка в счет его земельной доли, или его представителю.

Если в течение тридцати дней со дня надлежащего уведомления участников долевой собственности от них не поступили возражения (обязательно обоснованные) относительно местоположения выделяемого в счет земельной доли земельного участка, предложение о местоположении такого земельного участка считается согласованным.

На практике большую проблему вызывает определение размера земельного участка, выделяемого в счет земельной доли. В новой редакции Закона закреплено следующее оригинальное решение — размер земельного участка, выделяемого в счет земельной доли, определяется на основании данных, указанных в документах, удостоверяющих право на земельную долю. В то же время ст. 4 Закона содержит порядок установления минимальной и максимальной величины выделяемого земельного участка — решение данного вопроса делегировано законодательным органам соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом участник долевой собственности вправе выделить в счет своей земельной доли земельный участок, площадь которого больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право на земельную долю, если увеличение или уменьшение площади образуемого земельного участка осуществляется в пределах кадастровой стоимости, установленной для сельскохозяйственных угодий, в границах которых образуется данный земельный участок.

В случае недостижения согласия между участниками долевой собственности по поводу местоположения выделяемого земельного участка данный спор разрешается ими с использованием согласительных процедур, порядок проведения которых устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Если же и данный способ не разрешит проблему, спор подлежит рассмотрению в судебном порядке.

Кроме того, в новой редакции Закона затронут вопрос о невостребованных земельных долях — долях, собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с момента приобретения прав на них. Данные доли подлежат выделению в земельный участок, в состав которого в первую очередь включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества с их оценкой по кадастровой стоимости. Образование этого земельного участка осуществляется на основании соответствующего решения субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, на основании соответствующего решения муниципального образования.

Для сравнения, в предыдущей редакции Закона говорилось не о распоряжении долями, а о факте их неиспользования, причем срок неиспользования был ограничен двумя годами.

В то же время общее собрание участников долевой собственности вправе принять решение об определении местоположения части находящегося в долевой собственности земельного участка, площадь которой равна сумме площади невостребованных земельных долей, что создает предпосылки и возможность для участников долевой собственности избавиться от неудобно расположенных земельных участков, в том числе худшего качества, и, как следствие, исключить вероятность их выделения кому-либо из соучастников.

Сообщение о невостребованных земельных долях с указанием их собственников должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определяемых субъектом Российской Федерации.

Если собственники невостребованных земельных долей, в счет выделения которых должен быть образован земельный участок, в течение девяноста дней со дня опубликования указанного сообщения не заявят о своем желании воспользоваться правами участников долевой собственности, устанавливаются границы этого земельного участка.

III. Особенности оборота земельных участков

Купля-продажа

Ст. 8 Закона закрепляет преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов (похожая ситуация с установленным в ст. 250 ГК РФ случаем продажи доли в праве общей собственности, однако имеются свои особенности). Данный порядок на практике уже урегулирован некоторыми субъектами Российской Федерации (например, Закон Краснодарского края от 05.11.2002 г. № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»).

При реализации муниципальным образованием преимущественного права покупки указанных земельных участков должна быть соблюдена ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, предусматривающая, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Для продажи земельного участка продавец обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации о намерении продать земельный участок (извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении) с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет (не более чем 90 дней). Предмет договора продажи земельного участка (недвижимости) определяется по правилам ст. 554 ГК РФ.

Описание и индивидуализация земельного участка осуществляется в результате проведения его государственного кадастрового учета в соответствии с ФЗ от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». Кроме этого, стороны договора могут на свое усмотрение отнести к существенным условиям договора и иные условия, по которым должно быть достигнуто соглашение. Таким образом, наиболее надежным способом выполнить требование закона об указании в извещении существенных условий является направление субъекту Российской Федерации проекта договора купли-продажи. В противном случае может быть поставлено под сомнение надлежащее выполнение данного требования с вытекающими возможными неблагоприятными последствиями, предусмотренными в п. 4 ст. 8 Закона.

На осуществление преимущественного права покупки земельного участка Законом отведено 30 дней со дня поступления извещения. Если субъект Российской Федерации или муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение указанного срока, продавец вправе в течение года продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении. Если земельный участок будет продан по цене ниже ранее заявленной или с изменением других существенных условий договора, продавец обязан направить новое извещение в вышеуказанном порядке.

Преимущественное право покупки не распространяется на случаи отчуждения земельного участка при совершении иных сделок, в том числе по договору мены, дарения, под выплату ренты и др.

Аренда

К арендным правоотношениям применяются общие положения Гражданского кодекса РФ об аренде. В соответствии со ст. 13 ФЗ от 26.01.1996 г. № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», нормы ч. 2 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством. Особенности передачи в аренду земельных участков определены в ст. 22 Земельного кодекса РФ, а также в Законе.

Объектом аренды может быть лишь индивидуально-определенная вещь — земельный участок (доля в праве собственности не может быть передана в аренду — п. 3 ст. 607 ГК). Для передачи в аренду земельного участка он должен пройти государственный кадастровый учет (ФЗ от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», ФЗ от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»). Это правило относится и к земельным участкам, находящимся в долевой собственности.

Законом исключена возможность передачи в аренду земельных долей. Если земельный участок находится в долевой собственности, он может быть передан в аренду на основе договора аренды земельного участка, в котором со стороны арендодателей выступают либо все участники долевой собственности, либо уполномоченное ими на основании доверенности лицо или лица. Представителем также может выступать лицо, не являющееся участником долевой собственности.

Договор аренды земельного участка может быть заключен на срок не превышающий сорок девять лет.

Арендуемый земельный участок может быть передан в собственность арендатору. Если земельный участок находится в частной собственности, применяются правила ст. 624 ГК РФ и ст.8 Закона, если в государственной или муниципальной собственности — дополнительно применяются правила п. 4 ст. 10 Закона. Земельный участок, переданный в аренду гражданину или юридическому лицу, может быть приобретен в собственность арендатором по его рыночной стоимости по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования такого земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции. Согласно ст. 66 ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с ФЗ от 29.07.1998 г.
№ 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности

По общему правилу земельные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах). Без проведения торгов земельный участок может быть передан в собственность арендатору земельного участка в соответствии с правилами п. 4 ст. 10 Закона. Если участвуют два и более претендентов, подавших заявление о передаче земельных участков в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

Без проведения торгов земельные участки могут быть предоставлены в аренду в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса РФ. Иные случаи возмездного и безвозмездного предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, в том числе из фонда перераспределения земель, определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В Законе установлен запрет на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами. Эти земельные участки могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды.

Наследование

Некоторые специальные правила наследования земельных участков предусмотрены в ст. 1181 и 1182 Гражданского кодекса РФ. Наследование имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется по правилам ст. 1179 Гражданского кодекса РФ.

В Законе указано, если принятие наследства привело к нарушению требований, установленных ст. 3 и (или) 4 этого Закона, к наследникам предъявляются требования, установленные ст. 5 данного Закона (отчуждение приобретенных в собственность земельных участков). Например, если в собственности иностранного гражданина в результате наследования оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то такие земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником.

Максим ЗВЯГИНЦЕВ, Денис ЗАЙКОВ, Антон ИВАНЬКОВ,
Институт правоведения Академии развития родовых поместий.